adunare Națională

Punct cheie: rezumatul foii de sinteză

Articolul 40 din Constituție limitează puterea de inițiativă a parlamentarilor în materie financiară. Acesta interzice orice creare sau agravare a unei taxe publice și autorizează reducerea unei resurse publice numai în măsura în care este compensată de creșterea unei alte resurse. În ceea ce privește creditele deschise de proiectele de lege financiare, legea organică din 1 august 2001 privind legile financiare (LOLF) a redus severitatea acestei restricții prin autorizarea parlamentarilor să facă mișcări între programele aceleiași misiuni fără a crește suma totală a creditele sale.

Dincolo de articolul 40 din Constituție, este de asemenea monitorizată respectarea dispozițiilor organice referitoare la legile financiare (LOLF) și legile de finanțare a securității sociale (dispozițiile organice ale codului de securitate socială).

Articolul 40 din Constituție, neschimbat din 1958, prevede că „ propunerile și amendamentele formulate de membrii Parlamentului nu sunt admisibile atunci când adoptarea lor ar duce fie la reducerea resurselor publice, fie la crearea sau agravarea funcțiilor publice ".

Această restricție la inițiativa financiară a parlamentarilor este unul dintre elementele constitutive ale „parlamentarismului raționalizat” care caracterizează instituțiile celei de-a cincea republici.

I. - Procedura

Metodele de control sunt stabilite în articolul 89 din Regulamentul Adunării Naționale.

În conformitate cu paragraful 5 al acestui articol, procedura detaliată mai jos este aplicabilă în aceleași condiții pentru a monitoriza respectarea dispozițiilor organice (LOLF și LOLFSS).

1. - Înainte de depunere

Conform jurisprudenței Consiliului Constituțional, „ respectarea articolului 40 din Constituție necesită o examinare sistematică a admisibilității [...] propunerile și amendamentele formulate de deputați și aceasta înainte de anunțul depunerii lor "Și" înainte de a putea fi publicate, distribuite și discutate "(Decizia nr. 2009-581 DC din 25 iunie 2009).

a) Facturile

- În conformitate cu articolul 89 alineatul (1) din Regulamentul Adunării Naționale, evaluarea admisibilității acestora este încredințată unei delegații a Biroului Adunării, care refuză depunerea proiectelor de lege " când se pare că adoptarea lor ar avea consecințele prevăzute la articolul 40 din Constituție ". Deoarece toate proiectele de lege nu sunt destinate a fi discutate în sesiune, Biroul aplică totuși dispozițiile constituționale cu o anumită flexibilitate pentru a nu restricționa excesiv inițiativa parlamentară. Ca atare, el admite, de exemplu, că o sarcină poate fi compensată.

- În plus, proiectele de lege supuse referendumului sunt trimise în mod sistematic Consiliului Constituțional în virtutea legii organice de punere în aplicare a articolului 11 din Constituție. În plus, în decizia sa 2013-681 DC din 5 decembrie 2013, Consiliul a precizat că examinarea conformității acestor propuneri legislative cu articolul 40 din Constituție este sistematică, inclusiv atunci când nu a fost ridicată problema admisibilității financiare în prealabil în timpul discuției parlamentare.

b) Modificări

În practică, opiniile emise de președintele comisiei de finanțe cu privire la admisibilitatea amendamentelor sunt întotdeauna urmate de președintele Adunării și de președinții comisiilor responsabile cu această chestiune, deși nu li se cere să facă acest lucru.

În comisie

Articolul 89 alineatul (2) din Regulamentul Adunării Naționale prevede că inadmisibilitatea este evaluată, pentru amendamentele depuse în comisie, de către președintele comisiei în cauză și, în caz de îndoială, de biroul său.

Președintele comisiei competente își poate consulta, dacă consideră necesar, omologul său din comisia financiară.

În temeiul articolului 89 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Adunării Naționale, președintele Adunării este obligat să refuze depunerea unui amendament în sesiune dacă se pare că adoptarea acestuia ar avea ca efect reducerea resurselor publice sau creați sau creșteți o taxă publică. În caz de îndoială, el ia decizia după consultarea președintelui comitetului de finanțe.

2. - După depunere

Dispozițiile articolului 40 din Constituție pot fi opuse " oricand »În timpul procedurii legislative, de către Guvern sau de către orice adjunct, la propuneri, inclusiv cele care ar fi fost declarate admisibile în prealabil de către Biroul Adunării, și la modificări, precum și la modificările aduse de comisii la texte a intrat.

Într-un astfel de caz, revine președintelui comisiei de finanțe să se pronunțe cu privire la admisibilitatea acestora (articolul 89, paragraful 4, din Regulamentul Adunării Naționale).

II. - Principii generale: domeniul de aplicare și baza de referință

1. - Domeniul de aplicare

Articolul 40 din Constituție, care acoperă resursele și taxele publice, se aplică, prin urmare, statului, autorităților locale, organismelor de securitate socială (cu excepția regimurilor suplimentare) și regimului de asigurări.

Prin extensie, articolul 40 se aplică structurilor publice care beneficiază de finanțare publică: instituții administrative publice, majoritatea unităților publice industriale și comerciale. Pe de altă parte, întreprinderile publice sunt în afara domeniului de aplicare al articolului 40, la fel ca și organizațiile de formare profesională.

2. - Baza de referință

Baza de referință este termenul de comparație ales pentru a evalua natura costisitoare a unei inițiative parlamentare, adică fie pierderea de venituri pe care o implică, fie crearea sau creșterea sarcinii pe care o procesează.

Posibilele linii de bază sunt următoarele:

- legislația existentă (în special legile și reglementările în vigoare);

- dreptul propus (text în discuție);

- diferitele versiuni ale textului în discuție adoptate anterior de una dintre cele două camere

Alegerea dintre aceste două baze se face întotdeauna, în principiu, în sensul cel mai favorabil inițiativei parlamentare.

Dreptul propus poate rezulta și dintr-o intenție a Guvernului înțeleasă ca un angajament neechivoc și exprimată în mod clar în comisie sau în ședință publică. Această expresie trebuie să apară înainte de examinarea admisibilității. Memorandumul explicativ sau studiile de impact pot fi păstrate și ca intenție a Guvernului.

III. - Interdicția relativă a reducerii resurselor publice

Articolul 40 din Constituție interzice reducerea de resurse publice printr-o inițiativă parlamentară. Folosirea pluralului are ca efect să permită compensarea unei pierderi de venit prin creșterea unui alt venit.

Această compensație, cunoscută în mod obișnuit ca „gaj”, condiționează admisibilitatea unei modificări sau a unui proiect de lege care are ca rezultat o pierdere a veniturilor. Compensația trebuie să fie în beneficiul comunității sau organizației care suferă pierderea veniturilor. În consecință, de exemplu, nu este posibil să se compenseze pierderea resurselor suferite de stat printr-o creștere a impozitelor colectate de autoritățile locale.

Angajamentul trebuie să fie real și veniturile rezultate trebuie să poată fi percepute în mod eficient. Cu toate acestea, se acceptă faptul că gajul poate consta în crearea unui nou impozit sau creșterea ratei unui impozit existent, „până la cuantumul” pierderii de venituri. Această practică facilitează redactarea amendamentelor. De fapt, în timpul discuției în ședință publică, cel mai adesea, Guvernul „ridică promisiunea” amendamentelor pe care a decis să le accepte sau pe care a renunțat să le opună.

IV. - Interzicerea absolută a creșterii funcțiilor publice

- Articolul 40 din Constituție este opozabil unei inițiative parlamentare care creează sau agravează A taxă publică. Utilizarea singularului are ca efect interzicerea oricărei compensații: crearea sau agravarea unei taxe nu poate fi gajată, fie prin crearea sau creșterea unui venit, fie prin suprimarea sau scăderea unei taxe. Astfel, faptul că crearea unei noi taxe generează, de asemenea, economii mai mult decât proporționale, nu are niciun efect în ceea ce privește articolul 40: modificarea sau legea propusă este inadmisibilă.

Cheltuielile directe și anumite sunt considerate cheltuieli, dar și cheltuieli posibile sau opționale; prin urmare, amendamente care deschid o posibilitate legală de cheltuieli.

Pe de altă parte, taxele simple de gestionare, definite ca măsuri al căror cost pentru finanțele publice ar putea fi suportat în mod clar de mobilizarea resurselor administrative deja existente, fără extinderea misiunilor organismelor în cauză, nu sunt inadmisibile. Dispozițiile non-normative și cele care impun Guvernului să prezinte un raport Parlamentului sunt, de asemenea, încă admisibile.

Prin urmare, articolul 40 este foarte strict atunci când vine vorba de cheltuieli, în timp ce în practică este mai puțin restrictiv pentru inițiativa parlamentară în ceea ce privește veniturile (cf.. III).

- De la intrarea în vigoare a legii organice din 1 august 2001 privind legile financiare (LOLF), condițiile pentru aplicarea articolului 40 la modificările legate de facturile financiare au fost clarificate și flexibilizate.

Secțiunea 47 din LOLF prevede că, în sensul secțiunii 40, " taxa se înțelege, în cazul modificărilor aplicabile creditelor, ale misiunii ". Prin urmare, parlamentarii pot propune mișcări de credite între programele aceleiași misiuni fără a crește suma totală a acestora. Prin urmare, baza dreptului de modificare, care se exercita anterior la nivelul capitolului bugetar, a fost extinsă. Această relaxare semnificativă privește doar modificările referitoare la credite.

Amendamentele la credite trebuie justificate cu precizie, adică atât creșterea creditelor pentru un program, cât și reducerea creditelor pentru unul sau mai multe alte programe trebuie să fie justificate și să fie supuse unei imputări precise.

- Legea organică din 2 august 2005 privind legile de finanțare a securității sociale prevedea un sistem similar de admisibilitate financiară. Acesta prevede în special că „ taxa se referă la modificări ale facturilor de finanțare a securității sociale care se aplică obiectivelor de cheltuieli, fiecare țintă de cheltuieli pe ramură sau ținta de cheltuieli cu asigurările de sănătate naționale ". Prin urmare, parlamentarii pot prezenta amendamente care să mărească suma unuia sau mai multor sub-obiective incluse într-un obiectiv de cheltuieli, cu condiția ca suma acestora din urmă să nu fie mărită, adică prin reducerea cuantumului unuia sau mai multor subobiective. Sau alte câteva sub-obiective.

V. - Aplicarea dispozițiilor organice la inițiativele parlamentare

1. - Legea organică referitoare la legile financiare

Modificările, indiferent de textul la care se aplică, trebuie să respecte prevederile legii organice, în aplicarea ultimului paragraf al articolului 47. Această dispoziție are ca efect:

- să păstreze specificul legilor financiare, împiedicând orice inserare în cadrul acestora a unor dispoziții străine domeniului lor; aceste prevederi, calificate drept „călăreți bugetari”, nu pot fi incluse în legea finanțelor. Pe această bază, de exemplu, modificările referitoare la relațiile dintre o bancă și clienții săi sau modificarea unei infracțiuni au fost declarate inadmisibile;

- protejează domeniul exclusiv al legilor financiare; o lege „obișnuită” nu poate include niciuna dintre prevederile pe care LOLF le rezervă pentru domeniul exclusiv al legilor financiare (de exemplu, alocarea în beneficiul unei alte persoane juridice a unui venit stabilit în beneficiul statului).

LOLF reafirmă bipartitia legilor financiare: toate dispozițiile care au impact asupra soldului general trebuie să apară în prima parte (referitoare la venituri și sold). Dispozițiile care au efect asupra unui exercițiu financiar ulterior celui la care se referă proiectul de lege financiar sau în ceea ce privește impozitele alocate necapitate sau impozitele locale apar în partea a doua (referitoare în principal la cheltuieli). În consecință, sub sancțiunea inadmisibilității, amendamentele trebuie depuse pe partea corespunzătoare.

2. - Dispozițiile organice referitoare la legile de finanțare a securității sociale

Interzicerea „călăreților sociali”, adică a tuturor dispozițiilor străine domeniului legilor privind finanțarea securității sociale, articolul LO 111-3 din codul securității sociale, care rezultă din legea organică din 2 august 2005 (LOLFSS), prevede, de asemenea, pentru protejarea domeniului acestor legi specifice, în special a domeniului exclusiv al acestora (de exemplu, alocarea către un terț a unui venit exclusiv din scheme sociale).

Din 1971 și la intervale neregulate, mai mulți președinți ai comisiei de finanțe au publicat un raport informativ care stabilește condițiile în care au implementat controlul admisibilității financiare a inițiativelor parlamentare. Ultimul raport este cel al domnului Gilles Carrez (legislatura a XIV-a, nr. 4546).