Beneficiază certificatul de urbanism de a fi calificat drept creator de drepturi ?

Certificatele de urbanism au fost instituite în dorința de a clarifica regulile de urbanism aplicabile unui teren dat și cu obiectivul securității juridice într-un domeniu, legea urbanistică, în continuă evoluție.

Jurisprudența relativ recentă a Consiliului de Stat se întoarce la jurisprudența anterioară și armonizează calificarea juridică a certificatelor de urbanism. Aceștia din urmă, indiferent de tipul lor, sunt toți creatori de drept. Dacă această soluție respectă și justifică regimul de litigii aplicabil acestor certificate (în special obligația de a notifica contestațiile), practica juridică în acest domeniu duce la mai multe rezerve. Acest lucru se datorează faptului că efectul cristalizării legii atașate certificatelor de urbanism este de fapt relativ. Se pare astfel că faptul de a califica certificatul de urbanism drept creator de drepturi face posibilă doar justificarea regimului de litigii aplicabil. Inversarea logicii contenciosului administrativ în cazul în care, în mod normal, urmează regimul juridic aplicabil din calificare.

Certificatul de urbanism, rezultat dintr-o practică veche și consacrat în legea din 16 iulie 1971 1, pune numeroase dificultăți pentru avocați. La jumătatea distanței dintre document și permisiunea de construire, împărțit între funcțiile sale de informare și cristalizarea legii, certificatul de planificare pare să reziste oricărei calificări durabile. Dificultate care rezultă, în parte, din vânturile contrare care au suflat, în jurisprudență și doctrină, asupra regimului contencios care trebuie aplicat acestuia.

Jurisprudența a condus la o distincție între regimul aplicabil conform diferitelor certificate de urbanism. S-ar părea atunci că natura lor variază în funcție de tipul lor 2. În cele din urmă, variate. Un al nouălea act asupra lor a determinat judecătorul să își standardizeze calificarea. Consiliul de Stat, printr-o decizie din 18 decembrie 2017 3, a declarat că toate certificatele de urbanism, chiar și negativul pre-operațional, creează drepturi. Pentru un document a cărui funcție principală este informativă, această soluție nu este cea mai evidentă. Rezultă din cealaltă funcție majoră a certificatului: aceea conform căreia cristalizează, pentru o perioadă de 18 luni, legea aplicabilă în ziua emiterii sale. În această calitate, judecătorii l-au considerat creatorul legii 4, demonstrând astfel o anumită „ambivalență” 5 .

Prinși între diferitele funcții ale certificatului de urbanism, dornici să limiteze litigiile de urbanism, judecătorii se confruntă, de asemenea, cu o redactare a codului de urbanism, care sub o aparentă simplitate, nu permite să decidă problema naturii sale. Într-adevăr, certificatul de urbanism este tratat separat în partea legislativă a codului, se distinge de autorizațiile de urbanism; dar în partea de reglementare, aceasta este asimilată autorizațiilor de urbanism și, prin urmare, unei decizii. Acest lucru reiese în special din articolul R. 600-1, care specifică că contestațiile împotriva unui certificat de urbanism trebuie notificate „autorului deciziei și titularului autorizației”. Formula este potrivită pentru contestațiile împotriva deciziilor legate de ocuparea sau utilizarea terenului, menționate și în R. 600-1, este discutabilă pentru certificatul de urbanism. Această stare de fapt provoacă confuzie cu privire la natura certificatului.

Între documentul de urbanism și autorizația de urbanism, certificatul este încă în căutare. Și asta se datorează acestei singularități care i se atașează: cristalizarea regulilor de urbanism pe care le menționează.

Trebuie amintit, ca punct preliminar, că trebuie făcută o primă distincție în funcție de cererea formulată. Articolul L. 410-1 din Codul de urbanism face distincția între cererea de cunoaștere a „dispozițiilor de urbanism, limitările administrative ale drepturilor de proprietate și lista impozitelor și contribuțiilor de urbanism aplicabile terenurilor” 7 cererea de a cunoaște, în plus, atunci când este planificată o operațiune de construcție, „dacă terenul poate fi utilizat pentru realizarea acestei operațiuni, precum și starea facilităților publice existente sau planificate” 8. Prin urmare, trebuie făcută o distincție între eliberarea unui certificat de urbanism simplu și eliberarea unui certificat de urbanism pre-operațional 9 .

În funcție de cererea prezentată, certificat simplu sau certificat pre-operațional, autoritatea competentă poate emite diferite tipuri de certificate de urbanism: neutru, pozitiv sau negativ. Această diversitate nu ar trebui să ascundă unicitatea conținutului. În acest sens, articolul L. 410-1 din Codul de urbanism nu lasă nicio îndoială că există un nucleu comun de informații care trebuie menționat în toate certificatele de urbanism. Distincția dintre certificatul simplu și cel pre-operațional constă în faptul că acesta din urmă menționează și alte informații. Existența unui nucleu comun, invariabil, reflectă funcția principală a certificatelor de urbanism: cea a informației. Acest punct este important deoarece acest nucleu comun de informații este cristalizat prin emiterea unui certificat de urbanism. Această cristalizare, care se speră, este intim legată de „instabilitatea statului de drept, un rău profund care afectează dreptul urbanistic” 10 .

Mai exact, textul precizează că: „Atunci când o cerere de autorizare sau o declarație prealabilă este depusă în termen de 18 luni de la emiterea unui certificat de urbanism, prevederile de planificare, regimul fiscal și contribuțiile de urbanism precum și limitările administrative asupra proprietății drepturile existente la data certificatului nu pot fi puse sub semnul întrebării (...) ”11. Textul se referă în mod expres la aceste informații, deci ieșiți din celelalte mențiuni ale certificatului de urbanism 12. Funcția principală este aceea de informare și, în special, pentru a facilita accesul la documentele de urbanism a fost creat certificatul de urbanism 13. Solicitarea unui certificat obligă organismul public să furnizeze informații referitoare la regulile de planificare pe care le decide. Acesta este motivul pentru care posibilitatea emiterii unui certificat tacit este puternic contestată 14. Cristalizarea, fără a nega importanța acesteia, este doar incidentală, chiar dacă îndeplinește un obiectiv de securitate juridică, a cărui miză este centrală în ceea ce privește planificarea urbanistică datorită evoluției perpetue a reglementărilor aplicabile.

Acest efect de cristalizare este inițial doar incidental și totuși acest aspect a condus la certificatul de urbanism fiind considerat ca fiind supus recursului 15; o afirmație a cărei relevanță este discutabilă deoarece echivalează cu a o considera a fi un act care creează lege. Cu toate acestea, dacă cristalizează anumite dispoziții restrictive, certificatul de urbanism creează cu adevărat drepturi doar în cazul unei modificări a legii între data eliberării certificatului și cererile ulterioare (autorizație sau declarație prealabilă). Certificatul de urbanism ar fi, prin urmare, un act administrativ care, uneori numai, creează drepturi. Geometria variabilă observată de judecători fără ca acest lucru să îi împiedice să le califice pe toate drept decizii administrative 16. Cu toate acestea, acest lucru poate fi analizat doar de la caz la caz. Acesta este motivul pentru care am calificat efectele certificatului de cristalizare a legii, un termen mai rezervat decât cel de creator de drepturi.

Ne îndoim chiar că, în cazul unei modificări a legii aplicabile și, prin urmare, a cristalizării legii menționate în certificat, aceasta din urmă poate fi considerată o decizie administrativă. Și a fortiori că este supusă recursului. De fapt, pentru a fi calificată ca o decizie, ar trebui totuși să obiecteze, adică „afectează (r) situații suficient de imediate sau grave sau ordinea juridică” 17. Cu toate acestea, certificatul informează, menționează doar regulile aplicabile, care singure și în sine pot afecta negativ acest mod 18. Acest lucru este demonstrat și de imposibilitatea ridicării excepției ilegalității unei reguli de urbanism în contextul unei contestații împotriva unui simplu certificat de urbanism 19. O soluție echivalentă ar trebui aplicată certificatelor de urbanism pre-operaționale, dar apare un al doilea nivel de reflecție despre acestea: cel al naturii avizului dat asupra unei cereri de certificat pre-operațional.

Certificatul de urbanism neutru, anterior certificatul de informații generale, corespunde certificatului emis în urma unei simple cereri de informații. Se limitează la indicarea nucleului comun menționat mai sus. Pe de altă parte, în cazul unei cereri pentru un certificat de urbanism pre-operațional, pe lângă nucleul comun de informații, autoritatea competentă emite un aviz cu privire la un proiect de construcție și trebuie să informeze „dacă terenul poate fi utilizat pentru finalizarea acestei operațiuni precum și starea instalațiilor publice existente sau planificate ”20. Apoi, este vorba de examinarea proiectului de construcție în lumina documentelor de planificare aplicabile și a viabilității terenului. În primul caz, operațiunea planificată pare compatibilă cu legea aplicabilă și se eliberează așa-numitul certificat de urbanism pozitiv. Într-un al doilea caz, operațiunea propusă, așa cum a fost prevăzută de solicitant în ziua cererii sale, nu pare compatibilă și apoi este emis un așa-numit certificat negativ de urbanism. Această alternativă invită în mod periculos să aplice un regim diferit de litigii în funcție de răspunsul dat, pozitiv sau negativ.

Acest lucru este dovedit de poziția instanței administrative cu privire la regimul de litigiu aplicabil certificatelor pozitive pe de o parte și certificatelor negative pe de altă parte. Apelurile împotriva primului trebuie notificate, în timp ce apelurile împotriva celui din urmă nu trebuie să fie. Cu toate acestea, această distincție contravine literei articolului R. 600-1 care obligă notificarea contestațiilor fără discriminare în legătură cu tipul de certificat emis.

În acest sens, obligația de a explica motivele acestei opinii, atunci când este negativă (sau pozitivă, dar însoțită de prescripții) 26, nu rezultă din faptul că este creatorul legii, ci își propune să permită solicitantului să înțeleagă modul în care proiectul nu este nici măcar compatibil cu reglementările aplicabile și să îl regândim în consecință. Dar, făcând o distincție în regimul aplicabil, prin diferențierea obligației de notificare în funcție de tipul de certificat, pozitiv sau negativ, instanța administrativă pare să considere că avizul emis, atunci când este pozitiv, este creatorul legii. Această nefericită distincție controversată între certificatul pozitiv și negativ nu ar trebui, totuși, să conducă la a se vedea în aviz o decizie reală sau o formă de autorizare prealabilă. Efectul cristalizant al certificatului de urbanism este exprimat numai pentru nucleul comun.

Cu toate acestea, toate tipurile de certificate se bazează pe același nucleu comun și, din acest motiv, Consiliul de stat, în decembrie 2017 27, anulează hotărârea în fața sa pe motiv că instanța administrativă de apel și-a afectat decizia de eroare. de drept afirmând că „certificatele negative de urbanism nu conferă niciun drept titularului lor” 28. Cu alte cuvinte, Consiliul de stat afirmă că toți sunt creatori de drept, certificate pozitive, precum și negative.

Prima excepție este efectele cristalizării nucleului comun al certificatului de urbanism. Este menționat direct în text și este legat de considerații privind păstrarea siguranței sau sănătății publice. Dar o altă posibilitate, și nu în ultimul rând, face posibilă punerea în discuție a cristalizării regulilor stabilite într-un certificat de urbanism: suspendarea procedurilor. Acesta din urmă poate fi opus cererilor ulterioare, în ciuda existenței unui certificat de urbanism.

Legea Elan oferă un cadru mai lizibil suspendării procedurilor și condiționează aplicabilitatea acesteia la publicarea prealabilă, o clarificare binevenită care, în practică, nu rezolvă nimic în ceea ce privește certificatele de urbanism. Într-adevăr, jurisprudența, după ce a declarat ilegală omiterea menționării posibilității de suspendare a procedurilor 38, admite că ilegalitatea pentru lipsa menționării suspendării hotărârii într-un certificat de urbanism „nu împiedică autoritatea competentă autoritatea de a suspenda o decizie cu privire la o declarație prealabilă sau la o cerere ulterioară de permis (...) ”39. Cu toate acestea, această jurisprudență nu pare să fie pusă sub semnul întrebării de legea Elan, deoarece între data emiterii certificatului și data cererilor ulterioare, autoritatea publică va fi în măsură să ia o decizie de luare în considerare, oferindu-i posibilitatea de a se opune suspendării procedurilor la cererea ulterioară, chiar dacă nu a fost menționată în certificatul de urbanism.

Putem vedea cât de mult are certificatul de urbanism care creează potențial drepturi. În mod normal, un vector de securitate juridică, se poate înțelege interesul tuturor pentru a vedea cristalizarea legii pe care o menționează și pentru a preveni o dezvoltare nefavorabilă a legii de a pune în pericol un proiect imobiliar care a fost luat în considerare de mult timp. Cu toate acestea, realitatea controversată ne obligă să ne arătăm rezerve și pune sub semnul întrebării tot interesul pe care dorim să-l acordăm.

În cele din urmă, din punct de vedere al litigiilor, calificarea certificatului de urbanism drept creator de drepturi pare utilă doar pentru a justifica obligația de a notifica contestațiile împotriva acestuia. Inversia logicii contencioase acolo unde regimul aplicabil determină calificarea juridică. Calificare care, după cum am văzut, este greu de susținut. Certificatul de urbanism ar beneficia mai degrabă de a face parte din certificatele de informații, create prin legea din 10 august 2018 40 și codificate în articolul L. 114-11 din Codul relațiilor dintre public și administrație. Legea ar câștiga în lizibilitate și accesibilitate. Desigur, s-ar putea supăra că certificatul de urbanism nu ar mai cristaliza legea aplicabilă, dar în măsura în care o face deja doar aleator, s-ar putea saluta o anumită simplificare a legii.