Proiect de lege organică privind aplicarea articolului 65 din Constituție

3. Responsabilitatea și regimul disciplinar al magistraților

După cum a reamintit comisia de reflecție asupra eticii în magistratură, „disciplina este partea represivă a eticii: permite determinarea încălcărilor eticii reprimate de sancțiuni disciplinare” 37 (*). Dar responsabilitatea magistraților poate fi angajată și în proceduri penale sau, mai restrictiv, în proceduri civile.

? Răspunderea penală a magistraților judiciari: aplicarea dreptului comun

În materie penală, magistrații nu beneficiază, din Legea nr. 93-2 din 4 ianuarie 1993, de niciun privilegiu de jurisdicție sau de orice imunitate. Răspunderea lor penală poate fi angajată ca cea a oricărui cetățean, dar și ca magistrați, depozitari ai autorității publice. Ca atare, acestea sunt supuse represiunii infracțiunilor specifice din codul penal, cum ar fi abuzul de autoritate (art. 432-4), corupția activă sau pasivă (art. 434-9) sau negarea justiției (art. 434-7-1).

? Răspunderea civilă a magistraților: un regim specific

Pentru a respecta independența magistraților judiciari, legea definește un regim specific de răspundere în materie civilă, care în mare măsură înlocuiește răspunderea directă a statului cu cea a magistraților. Aceasta este pentru a preveni litiganții nemulțumiți de o hotărâre judecătorească pronunțată împotriva lor să crească numărul acțiunilor împotriva judecătorilor care au pronunțat-o.

Astfel, în condițiile articolului 11-1 din ordonanța statutară din 22 decembrie 1958, „magistrații organului judiciar sunt răspunzători doar pentru greșelile lor personale. Răspunderea magistraților care au comis o culpă personală legată de serviciul public al justiției nu poate fi angajată decât cu acțiunea în regres a statului. Această acțiune de recurs este introdusă în fața unei camere civile a Curții de Casație ".

Răspunderea civilă personală a magistratului poate fi, prin urmare, pusă sub semnul întrebării doar în fața instanțelor judecătorești în cazul culpei personale detașabile de la serviciul de justiție. Dacă vina, chiar personală, se referă la serviciu, numai răspunderea statului poate fi căutată pe baza articolului L. 141-1 din codul organizației judiciare, întotdeauna în fața instanțelor civile 38 (*). Solicitantul trebuie să stabilească apoi existența unei neglijențe grave sau a unei negări a justiției.

În 2008, 182 acțiuni de răspundere au fost introduse împotriva statului în fața instanțelor naționale din cauza funcționării defectuoase a serviciului de justiție (217 în 2007), iar 47 de decizii au condamnat statul din acest motiv 39 (*). Cele 47 de decizii au condus la condamnarea statului la o sumă globală de 1.100.540,80 euro (870.163,88 euro pentru cele 33 de decizii finale pronunțate în 2008).

Întrucât culpa a fost comisă în cadrul funcțiilor magistratului, este foarte rar considerată ca detașabilă din serviciul public al justiției, chiar și atunci când este calificată ca fiind personală. Dacă statul este condamnat pentru funcționarea defectuoasă a justiției în cazul unei culpe personale a magistratului referitoare la serviciul public de justiție, se poate introduce o acțiune în regres, pentru a obține de la magistrat rambursarea sumelor plătite de către judecător. 'State 40 (*) .

Cu toate acestea, acțiunea de recurs a statului împotriva unui magistrat care a comis o culpă personală legată de serviciul public al justiției, nu a fost niciodată pusă în aplicare.

Dacă această inacțiune poate duce la a crede că răspunderea civilă și personală a magistraților este asemănătoare cu o ficțiune, legiuitorul nu a dorit să recurgă sistematic la recurs. De fapt, acest lucru i-ar fi determinat pe judecători să încheie asigurări, ceea ce s-ar putea să nu fi contribuit la răspunderea lor.

Parlamentul a preferat să stabilească o legătură între răspunderea civilă a statului și regimul de răspundere disciplinară pentru magistrați. Legea organică din 5 martie 2007 a inclus astfel în articolul 48-1 al ordonanței statutare un mecanism care prevede că orice decizie judecătorească care condamnă statul pentru funcționarea defectuoasă a justiției este comunicată șefilor instanțelor de apel în cauză., pentru a le permite să inițieze proceduri disciplinare dacă consideră că disfuncția poate fi atribuită unei culpe disciplinare a magistratului.

Legea organizează, de asemenea, măsuri care permit repararea pagubelor cauzate justițiabililor de o disfuncționalitate a serviciului de justiție, păstrând în același timp seninătatea judecătorilor. Această formă de răspundere civilă a statului pentru disfuncționalitatea serviciului public de justiție cuprinde mai multe regimuri diferite, oferind despăgubiri victimelor care au suferit încălcări grave ale drepturilor și libertăților lor. Acesta este cazul detențiilor provizorii care sunt în cele din urmă nejustificate (art. 149 din codul penal) sau atunci când o persoană a fost găsită nevinovată la sfârșitul unei proceduri de revizuire (art. 626 din codul penal).

? Punerea în joc a responsabilității disciplinare

Regimul disciplinar aplicabil magistraților este definit de articolele 43 și următoarele din ordonanța statutară din 22 decembrie 1958. Baremul sancțiunilor disciplinare cuprinde opt niveluri (articolul 45):

- mustrarea cu intrarea în dosar;

- deplasare obligatorie;

- retragerea anumitor funcții;

- interdicția de a fi numit sau desemnat în funcțiile de judecător unic pe o durată maximă de cinci ani 41 (*);

- excluderea temporară din funcții pentru o perioadă maximă de un an, cu privarea totală sau parțială a salariului;

- pensionare automată;

- revocarea, cu sau fără suspendarea drepturilor de pensie 42 (*) .

În plus, în afară de orice acțiune disciplinară, inspectorul general al serviciilor judiciare, primii președinți și procurorii generali au posibilitatea de a da un avertisment magistraților puși sub autoritatea lor.

În aplicarea articolului 65 din Constituție, funcțiile exercitate de magistrat - scaun sau parchet - determină autoritatea disciplinară competentă cu privire la acesta.

Asa de, Consiliul Superior al Magistraturii acționează în calitate de consiliu disciplinar al magistraților din scaun, sub președinția primului președinte al Curții de Casație. Deciziile sale sunt apoi supuse unui recurs în casare în fața Consiliului de stat, de la hotărârea Etang din 12 iulie 1969.

În ceea ce privește procurori, sancțiunile disciplinare sunt pronunțate de Păstrătorul Sigiliilor, după consultarea constituirii Consiliului Superior al magistraturii competente, care este apoi prezidat de procurorul general la Curtea de Casație. Sancțiunile pronunțate de Păstrătorul Sigiliilor pot face obiectul unui recurs pentru exces de putere, introdus în fața Consiliului de Stat, care efectuează apoi un control mai extins decât atunci când este judecător de casare.

Regimul disciplinar a cunoscut multe îmbunătățiri în ultimii zece ani.

Astfel, reforma statutară din 2001 a extins inițiativa procedurilor disciplinare, mult timp rezervată exclusivului deținător al sigiliilor, șefilor curților de apel (primul președinte și procurorului general) și președinților și procurorilor curților superioare de apel, în funcție de implicarea unui judecător sau procuror.

Această reformă statutară a făcut în plus regimul disciplinar al magistraților mai transparent, prin dedicarea principiului publicității ședințelor disciplinare 43 (*). Prin urmare, această publicitate permite cetățenilor să afle despre eficacitatea sancțiunilor impuse magistraților.

În plus, Consiliul guvernatorilor își reproduce integral deciziile și avizele cu privire la probleme disciplinare începând cu 1999, într-o formă anonimă, ca anexă la raportul său anual de activitate.

? De la abateri disciplinare la diseminarea regulilor etice aplicabile magistraților

Articolul 43 din ordonanța legală din 22 decembrie 1958 oferă o definiție generală a abaterii disciplinare: „orice încălcare de către un magistrat a atribuțiilor statului său, de onoare, delicatețe sau demnitate, constituie o culpă disciplinară”. Alte prevederi ale Statutului funcționarilor, fără a face trimitere în mod explicit la abateri disciplinare, stabilesc o serie de obligații etice cu privire la care pot fi stabilite și abateri disciplinare.

Acesta este cazul îndatoririlor profesionale stabilite prin jurământ: «Jur să îmi îndeplinesc bine și cu fidelitate funcțiile, să păstrez religios secretul deliberărilor și să mă conduc în toate ca un magistrat demn și loial» 44 (*). Incompatibilitatea funcțiilor de magistrat cu exercitarea sau candidatura pentru un set de funcții elective 45 (*) și datoria de rezervă 46 (*) completează aceste atribuții profesionale.

Obligațiile etice ale magistraților decurg deci din câteva reguli precise (incompatibilități) și mai ales dinun set de principii directoare. De asemenea, ele nu pot fi adunate într-un catalog exhaustiv, atât de iluzoriu pare să ia în considerare toate situațiile în care magistratul ar putea, prin comportamentul său, să încalce unul dintre aceste principii.

CSM a devenit, de asemenea, treptat conștient de rolul pe care l-ar putea juca în definirea conținutului abaterilor disciplinare. Dl Guy Canivet și doamna Julie Joly-Hurard consideră astfel că „după ce a atins un grad foarte ridicat de precizie, jurisprudența disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii, la care ar trebui adăugat cea a Consiliului de Stat, constituie astăzi” este un adevărat corpus deontologic, referent relevant și clar, care ar putea îndruma magistrații »47 (*) .

Legea organică 2001-539 din 25 iunie 2001, care conferea regimului disciplinar al magistraților mai multă transparență, grație publicității ședințelor și jurisprudenței CSM (decizii și avize) 48 (*), a permis difuzarea regulilor etice.

Astfel, în timpul jurisprudenței sale, adunată în 2006 într-o colecție 49 (*), consiliul superior a specificat contururile culpei disciplinare și a definit un corpus de reguli etice aplicabile magistraților. Diseminarea acestuia conferă în cele din urmă activității disciplinare a CSM un rol educativ și preventiv, specific eticii.

Legea organică din 5 martie 2007 a stabilit, de asemenea, această misiune a Consiliului Superior, prevăzând, la articolul 20 din legea organică din 5 februarie 1994, că întocmește și face publică o colectarea obligațiilor deontologice ale magistraților.

În cele din urmă, formularea articolului 65 din Constituție care rezultă din revizuirea din 23 iulie 2008 precizează că formarea în plen a Consiliului guvernatorilor decide asupra chestiunilor legate de etica magistraților. O va face în special în cadrul dezvoltării compendiului de obligații etice.

Colectarea obligațiilor etice presupune adoptarea unei abordări educaționale și preventive mai complete decât simpla regrupare a deciziilor și opiniilor emise din 1959. Dezvoltarea sa presupune, așadar, din partea CSM, o lucrare aprofundată menită să definească, să înceapă din jurisprudența sa și din numeroasele resurse documentare disponibile, atribuțiile legate de exercitarea profesiei de magistrat.

? Contururile abaterii disciplinare

În ultimii treizeci de ani, jurisprudența CSM a atins un grad foarte ridicat de precizie. A trebuit să se pronunțe asupra unor situații foarte diverse, Consiliul Guvernatorilor a îmbogățit conținutul culpei disciplinare. Deciziile și opiniile sale devin „adevărate principii așteptate care stabilesc principii directoare și reguli de natură etică, concentrându-se pe plasarea comportamentului nedrept al judecătorilor în perspectiva mai generală a locului instituției judiciare în societate”, a credibilității și autorității sale »50 (*) .

CSM a avut astfel posibilitatea de a penaliza anumite abateri ale magistraților ca parte a vieții lor private (comportament sexual pervers 51 (*), datorii născute dintr-un stil de viață disproporționat cu veniturile unui magistrat și lipsa contribuției la întreținerea copilului și a soțiilor 52 (*), incidente legate de o legătură tumultuoasă care a cauzat intervenția servicii de poliție sau jandarmerie plasate sub autoritatea magistraților 53 (*), furt și frecventare a prostituatelor 54 (*)) ca și în îndeplinirea atribuțiilor lor (încălcarea obligației de diligență din partea judecătorului de instrucție 55 (*), încălcarea obligației de a asigura funcționarea regulată a serviciului public de justiție, cum ar fi disprețul cerințelor colegialității 56 (*), adoptarea a unui comportament care ar putea implica riscul ca imparțialitatea magistratului să fie pusă la îndoială 57 (*)).

Jurisprudența Consiliului Superior și cea a Consiliului de Stat au permis, de asemenea, specificarea limitelor foarte stricte în care actul judiciar însuși, deoarece este denaturat, poate da naștere unei sancțiuni disciplinare.

Într-adevăr, rezultă din independența autorității judiciare, afirmată la articolul 64 din Constituție, că deciziile judiciare nu pot fi criticate decât prin exercitarea căilor de atac definite de lege. Prin urmare, un magistrat nu poate fi urmărit penal din cauza deciziilor judiciare pe care le pronunță. CSM reamintește, de asemenea, această regulă, indicând că nu poate „face nicio evaluare cu privire la actele judiciare ale judecătorilor, care intră sub puterea exclusivă a acestora din urmă și nu pot fi criticate decât prin exercitarea căilor de atac. Prevăzute de lege în favoarea părților în litigiu »58 (*) .

Organul disciplinar admite, totuși, o excepție de la acest principiu, „atunci când rezultă din însăși autoritatea lucrului judecat că un judecător și-a depășit cu greutate și în mod sistematic jurisdicția sau a nesocotit cadrul sesizării sale, astfel încât a realizat, în ciuda aparențelor, numai un act străin oricărei activități jurisdicționale »59 (*). Astfel, prin săvârșirea unui abuz de putere, judecătorul nu acționează ca judecător. După denaturarea actului jurisdicțional, acesta poate face obiectul unei proceduri disciplinare.

Confiscat de magistrat pe care CSM îl revocase în decizia sa din 8 februarie 1981, Consiliul de stat a confirmat analiza Consiliului Superior, considerând că „întrucât faptele au fost astfel stabilite în deciziile pronunțate asupra contestațiilor direcționate împotriva deciziilor contestate ale MX și care devenise definitivă, Consiliul Guvernatorilor a fost în măsură, în hotărârea sa suverană, să decidă în mod legal că încălcările reclamantului la regulile de competență și trimiterea la jurisdicția sa constituie încălcări grave și repetate ale obligațiilor statului său ca natură să justifice o sancțiune disciplinară »60 (*) .

Consiliul constituțional a validat apoi această analiză atunci când s-a pronunțat asupra unei dispoziții a legii organice din 5 martie 2007 care tinde să preia, dar l-a extins, această excepție, pe lângă definiția culpei disciplinare 61 (*). Judecătorul constituțional a cenzurat această dispoziție, considerând că „independența autorității judiciare, garantată de articolul 64 din Constituție și principiul separării puterilor, proclamat de articolul 16 din Declarația din 1789, nu împiedică legiuitorul organic de la extinderea responsabilității disciplinare a magistraților la activitatea lor judiciară prin prevederea că o încălcare gravă și deliberată a unei reguli procedurale care constituie o garanție esențială a drepturilor părților poate angaja o astfel de responsabilitate; că, totuși, aceleași principii fac obstacole în angajarea unei proceduri disciplinare atunci când această încălcare nu a fost constatată anterior printr-o decizie a justiției, devenind definitivă »62 (*) .

? Activitatea disciplinară a CSM din 1959

Conform datelor furnizate raportorului dvs. de către Direcția Servicii Judiciare, CSM a dat, în perioada 1959-1 septembrie 2009, 237 de decizii sau avize în materie disciplinară, inclusiv 141 pronunțarea sau tendința pronunțării unei sancțiuni.

Sancțiuni pronunțate (loc) sau propuse (urmărire penală) de către CSM
din 1959 până la 1 septembrie 2009, în ceea ce privește magistrații în funcție