Articol

1Prima parte [1] își concentrează interesul asupra evoluției regulilor și a echilibrelor instituționale în jurul cărora au fost organizate parteneriatele regionale într-un moment în care guvernul francez a întreprins reforma statului descentralizat. În timp ce cadrul legal stabilit de reglementările europene și legislația franceză intenționează să procedeze cu o distribuție clară a rolurilor și competențelor, cele trei site-uri regionale prezentate aici arată că instituționalizarea parteneriatului depinde de fapt îndeaproape de experiențele de negociere și de acordurile localizate între publicul teritorial. parteneri. Fiecare context de acțiune produce echilibre și reguli de acțiune colectivă care nu se găsesc în alte arene regionale.

2Publicat în numărul următor, a doua parte se va concentra pe jocurile de tensiune și concurență care însoțesc crearea de parteneriate publice. Acesta susține ipoteza că noua distribuție a puterilor și principiul cogestionării, propuse de politica fondurilor structurale și reforma statului, departe de a participa la integrarea funcțională a administrațiilor, consolidează liniile de clivaj dintre instituții. regional. Interpretarea regulilor de drept constituie, așadar, câmpul privilegiat al rivalităților instituționale dintre actorii teritoriali dornici să-și păstreze poziția și autonomia de acțiune în spațiul regional.

5 În 1992, recunoașterea de către guvernul francez a responsabilității prefecților regionali în implementarea teritorială a politicii europene a fost un moment important în definirea regulilor de parteneriat. De la acea dată, prefecturile au ocupat o poziție strategică în gestionarea celor trei fonduri structurale (FSE, FEOGA [3], FEDER [4]). Cu competența generală de a asigura aplicarea programelor comunitare la nivel teritorial, acestea sunt astfel principalele organisme de coordonare în etapele de discuție, operaționalizare și monitorizare a proiectelor de implementare a fondurilor europene.

6 În același timp, departamentelor de stat descentralizate din regiuni noul mecanism a încredințat sarcina de a instrui (tehnic și legal) fondurile structurale. În timp ce rolul stimulativ al acestor direcții a fost în mare parte slăbit de descentralizare - acestea se limitează din ce în ce mai mult la o funcție de control al legalității actelor autorităților locale și de sprijinire a politicilor locale - au constatat că aceasta este oportunitatea de a se repoziționa prin impunerea, în univers în evoluție și slab ierarhic al acțiunii publice locale, o funcție de arbitraj esențială în numele coerenței intervenției comunitare și a interesului general local.

7 În ceea ce privește autoritățile locale, acestea nu intervin direct în gestionarea fondurilor structurale, decât în calitate de parteneri ai statului. Cu toate acestea, în calitate de principali beneficiari ai fondurilor europene, aceștia sunt deosebit de activi în discuțiile privind prioritățile care ar trebui să ghideze intervenția comunitară. Ca parte a unei dinamici concurențiale în dezvoltarea politicilor publice, aceștia văd în mana europeană oportunitatea de a-și consolida propriile alegeri strategice fără a fi supuși - în parte datorită principiului subsidiarității - la constrângeri prea puternice din partea Comision.

8 În sectorul mai specific al politicilor de formare profesională și ocuparea forței de muncă (domeniul vizat de FSE), noile jocuri de parteneriat legate de finanțarea europeană iau o formă specială în măsura în care Consiliile regionale sunt principalii parteneri financiari ai politicii comunitare și unde se află, din acest motiv, primii interlocutori teritoriali ai statului. Într-adevăr, chiar în momentul în care alte sectoare de intervenție publică sunt străbătute de fenomene de rivalitate și de necesitatea unei colaborări încrucișate între autoritățile locale (acțiune economică, planificare regională, cultură, turism, mediu etc.), probleme de formare și ocupare rămân unul dintre domeniile rare de intervenție în care Consiliile regionale își exercită puterile depline fără concurență. Aceștia din urmă sunt responsabili de politica regională de formare: își dezvoltă propriile programe regionale și le implementează în colaborare cu actorii locali în cauză (autorități locale, organizații de formare, unități consulare, asociații, companii etc.).

9 Serviciile teritoriale ale statului, la rândul lor, intervin doar la nivelul omologului comunitar care vine „să fie altoit” pe proiectele de formare conduse de Consiliile regionale. Direcțiile descentralizate ale Ministerului Muncii (DRTEFP [5]) sunt cele care, în fiecare regiune, asigură instruirea creditelor FSE. Atunci când un consiliu regional are un proiect care poate fi cofinanțat de fond, acesta îl transmite către DRTEFP, care își verifică „eligibilitatea” (valabilitatea legală) fără să comenteze oportunitatea sa [6]. Dar instrucțiunea implică și participarea prefecturilor regionale, care rămân garantii coerenței programelor comunitare din districtul lor prin coordonarea diferitelor servicii de stat [7].

10 Se bazează, așadar, pe baza unui parteneriat tripolar care implică o distribuție clar stabilită a responsabilităților la care participă, în fiecare regiune, Consiliul regional (pentru politica de formare), serviciile descentralizate și prefectura regională (pentru intervenția FSE) managementul FSE.

14 Reforma fondurilor structurale a schimbat profund competențele actorilor publici implicați în negocierea regionalizată a FSE. Evoluția vizibilă a regulilor de parteneriat în cele trei regiuni este totuși departe de a fi limitată la o aplicare mecanică a noii legislații. Dacă creează tensiuni aproape peste tot în măsura în care modifică distribuția resurselor între prefecți regionali, direcții ministeriale și consilii regionale, aceasta ia forme diferite în funcție de experiențele localizate. În timp ce stabilirea parteneriatului tinde să crească jocurile de rivalitate în interiorul statului, mai mult sau mai puțin accentuate în funcție de configurațiile regionale, ea dă naștere la schimburi negociate și variabile între stat și partenerii săi politici, variind de la rezistență deschisă la inter-instituțională cooperarea pentru construirea solidarităților încrucișate (partea I).

15 Vom vedea în a doua parte că acceptarea managementului parteneriatului politicii europene nu duce la „blocarea” progresivă a actorilor într-un joc instituțional rigid. Dimpotrivă, încurajează jucătorii să dezvolte strategii de câștig care vizează apărarea poziției și a rangului lor în arena regională. Profitând de incertitudinea pe care reforma o aduce asupra regulilor de negociere, știind, de asemenea, că strategiile pure de conflict nu sunt posibile în cadrul unei politici bazate pe coordonare fără ierarhie, regulile de interpretare a legii care organizează parteneriatul sunt cele care actorii publici găsesc resursele pentru a încerca să-și păstreze autonomia de acțiune și, mai important, pentru a orienta jocul într-o direcție în conformitate cu interesele lor (partea II).

16 Într-un număr din ce în ce mai mare de sectoare de intervenție publică, distribuția competențelor pe de o parte și diversificarea surselor de finanțare publică (de la local la Europa), pe de altă parte, fac din conducerea politicilor publice o chestiune de parteneriat care implică adoptarea a regulilor de acțiune colectivă, definirea locurilor de coordonare și recunoașterea legitimităților încrucișate. Acțiunea publică legată de gestionarea fondurilor structurale este un spațiu fertil pentru învățarea acestor forme reînnoite de acțiune publică. Cu toate acestea, nu elimină diviziunile tradiționale dintre organizațiile publice. Tensiunile exercitate între instituții, ca atare, pot uneori împiedica procesul decizional, uneori pot provoca adoptarea de noi reguli și soluții.

17 Înființarea primei generații de fonduri structurale, din 1989 până în 1993, a deschis fără îndoială o perioadă de incertitudine în majoritatea statelor membre, perioadă marcată de mobilizarea diferiților parteneri publici (Comisia Europeană, autoritățile regionale și locale) ) dornici să participe la procedurile de elaborare a programelor locale finanțate de Comunitatea Europeană. În Franța, aceasta a fost caracterizată în special de încercarea autorităților locale, în special a consiliilor regionale, de a transforma problema subsidiarității în avantajul lor, cu obiectivul final de a fi recunoscut ca având competențe de drept comun în management. 13].

18Inițial, punerea în aplicare a politicii regionale comunitare a reprezentat o oportunitate pentru Comisia Europeană și regiuni de a demonstra o convergență a intereselor pentru a dezvolta noi prerogative față de administrațiile naționale [14]. În acest sens, a dat naștere unor tensiuni uneori puternice între reprezentanții aleși și oficialii de stat. Cu toate acestea, în aplicarea sa practică, politica comunitară este departe de a fi beneficiat de regiuni, cel puțin în Franța. De fapt, din 1992, administrațiile de stat au reușit, în general, să recupereze o marjă de manevră reală în gestionarea teritorializată a fondurilor structurale [15].

21 Dacă prefecturile și administrațiile descentralizate nu au reușit să conducă alegeri strategice în ultimii zece ani sau cam așa în domeniile de competență transferate instituțiilor politice locale, ele sunt, așadar, departe de a fi complet excluse din procesele decizionale din teritoriu. Dincolo de controlul actelor autorităților locale, acestea sunt acum adesea mobilizate, alături de politicieni aleși, pentru a conduce sisteme de negociere, pentru a supraveghea rețelele de acțiune publică și, dacă este necesar, pentru a arbitra eventuale conflicte între diferiți parteneri publici și privați [19]. În cadrul politicii comunitare, intervenția lor apare cu atât mai legitimă cu cât acționează ca cel mai neutru intermediar între Europa, care acționează ca donator și actorii beneficiari locali.

22 De la mijlocul anilor 1990, prefecturile regionale au ocupat, așadar, o poziție esențială în organizarea schimburilor între diferiții parteneri locali și regionali care participă la politica europeană. Au fost recunoscuți că au competența deplină de a organiza consultări regionale sau locale. Mai precis, ele joacă un rol în coordonarea partenerilor la nivelurile de identificare, programare și control al operațiunilor care beneficiază de fonduri europene. La nivel regional, funcția de secretariat a diferitelor organisme de consultare care implică toți actorii implicați în aceste operațiuni a fost încredințată SGAR: Comitetul regional de programare, Comitetul de monitorizare și Comitetul de evaluare [20].

23 Întărirea puterilor prefecturale la nivel regional și departamental [21], condusă de stat, nu a trecut fără o anumită tensiune, pe de o parte cu autoritățile locale în cauză, pe de altă parte, cu anumite servicii descentralizate de stat. Dornici să mențină un minim de autonomie față de prefecturi - în special serviciile regionale responsabile cu examinarea financiară a alocărilor comunitare [22]. În domeniul formării profesionale, instituirea în 1994 a noii proceduri de arbitraj pentru programele europene (consolidarea controlului prefecților regionali) a dat naștere, de fapt, la atitudini de rezistență, atât din partea consiliilor regionale, cât și din partea DRTEFP, două instituții care a văzut între 1989 și 1994 un interes în „gestionarea în comun” - adică pe marginea controlului prefectural - cazuri care implică finanțare europeană [23].

25 Întărirea rolului jucat de prefecturile regionale nu se referă doar la funcția lor de coordonare în implementarea programelor comunitare. Este, de asemenea, rezultatul exercitării depline a abilităților lor în ceea ce privește controlul și monitorizarea. În primul rând, în ultimii ani, aceștia au efectuat în mod regulat misiuni de evaluare a progresului și evoluției programelor europene, a impactului economic al angajamentelor de credit și, mai prozaic, a conformității de către partenerii teritoriali a specificațiilor pentru operațiuni care beneficiază de ajutor comunitar [26]. Apoi, prefecturile au fost invitate mai recent de guvern să inițieze operațiuni de control a posteriori ale proiectelor desfășurate cu sprijinul finanțării europene (operațiuni coordonate în general de SGAR-uri). Astfel, alături de controlul legalității actelor autorităților locale, se stabilește treptat un control al „reglementării” (adică al conformității proiectelor locale care beneficiază de ajutor european cu reglementările comunitare.) Care intră acum în jurisdicția prefecturile.

27 În cadrul statului din regiuni, noile forme de cooperare care însoțesc aplicarea politicii europene nu contribuie la perturbarea diviziilor organizaționale și a metodelor de acțiune administrativă. Dimpotrivă, ele ajută la reactivarea diviziilor destul de clasice între segmentele sale teritoriale aproape peste tot. Pe de altă parte, configurațiile care asociază Consiliile regionale și statul arată o diversitate mai mare în funcție de experiențele specifice fiecărui context regional.

29În cele trei regiuni chestionate, eșecul sistemelor europene de gestionare a programelor instituite la mijlocul anilor 1990 de prefecturile regionale mărturisește edificator opozițiile dezactivate care punctează relațiile dintre segmentele statului. Se presupune că va permite o observare mai detaliată a programării, angajamentelor și plăților creditelor comunitare în fiecare regiune [29], ar trebui să consolideze mai larg „logica programului” (prin combinarea gestionării diferitelor fonduri), aceste sisteme de introducere a datelor cerere puternic limitată de atitudinea recalcitrantă a DRTEFP și a ministerului lor de supraveghere. De fapt, acestea au fost deosebit de reticente în a transfera informații referitoare la operațiunile FSE pe care le examinează, în același timp, serviciile regionale responsabile cu gestionarea FEDR și FEOGA (DRIRE și DRAF) nu „în general nu ezitați să hrăniți software-ul prefecturilor cu date.

31 La un nivel mai general, toți actorii sunt de acord să recunoască astăzi că DRTEFP nu se mai opun adoptării sistematice a dosarelor de finanțare a FSE în fața diferitelor comitete plasate sub autoritatea prefecturală. Cu toate acestea, spiritul de cooperare este departe de a fi consolidat: pe de o parte, prefecturile subliniază rolul lor de coordonator general al diferitelor fonduri, revendicând astfel o poziție de centralitate și un drept de control asupra activităților administrațiilor descentralizate; pe de altă parte, directorii regionali nu încetează niciodată să sublinieze competența exclusivă a administrației lor în examinarea cererilor de finanțare FSE. În orice caz, în aceste regiuni, schimburile dintre prefecturi și DRTEFP sunt traversate de atitudini de rezistență deschisă pe care nu le întâlnim în relațiile întreținute cu serviciile responsabile cu instruirea celorlalte două fonduri.

32 Construcția de noi reguli de schimb între consiliile regionale (responsabile de politicile de formare) și DRTEFP (agenții de formare ESF) constituie al doilea aspect al jocurilor de parteneriat instituționalizat în perioada 1994-1999. Putem observa diferențe semnificative între, pe de o parte, o configurație în mare parte conflictuală (Aquitaine) în care climatul de neîncredere i-a obligat pe parteneri să convină asupra unor reguli formale menite să permită un control meticulos al procedurilor și, pe de altă parte, două site-uri regionale (Languedoc-Rous-sillon și Pays-de-Loire) în care integrarea testamentelor a contribuit, dimpotrivă, la consolidarea schimburilor preferând discreție și conexiuni personalizate. În special la nivelul metodelor de investigare a cazurilor europene putem observa timp de șase ani variații semnificative ale parteneriatului public.

35 În general, deceniul anilor 1990 pare să fie caracterizat de o schimbare vizibilă a regulilor de parteneriat în gestionarea creditelor europene. Cooperarea este acum marcată de implicarea crescândă a prefecturilor regionale și de stabilirea treptată a regulilor de lucru între consiliile regionale și administrațiile de stat. Ca atare, transformarea soldurilor în regiune a contribuit fără îndoială la îmbunătățirea mecanismelor de control reciproc între diferitele instituții. În ceea ce privește alegerile publice, pare pozitiv în măsura în care conduce la mecanisme de producere a deciziilor publice bazate pe o distribuție mai mare a rolurilor și interdependență funcțională, limitând astfel riscurile unei intervenții discreționare și necontrolate din partea serviciilor. ale Consiliului Regional pentru finanțare regională și cele ale statului pentru omologul european). Cu toate acestea, integrarea treptată a diferitelor instituții, limitând în mod necesar autonomia fiecăreia dintre ele, a înmulțit în același timp ocaziile de tensiune și riscurile de tensiune.